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开展具有中国特色的效益审计
威海市审计局 宋宝军
效益是指效果和收益。《史记》中讲：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，马克思在《资本论》中也指出，人的一切行为都与自身的物质利益有关。可以说人类一切活动的最终目的都是追求效益。当前我国审计界所讲的“效益”，应以经济效益为主、兼顾社会效益和规模效益。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中提出，要逐年加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右，这标志着效益审计作为一个独立的审计类型，将成为今后相当一段时期国家审计工作新的效益增长点。
一、正确理解中国特色效益审计的科学内涵
(一)正确理解效益审计与传统审计的区别
从审计的目的看。传统的财务收支审计注重检查财务活动的合规性、合法性，效益性大都处于从属位置。近来提出的效益审计既看重经济活动的过程，更看重经济活动的效果和收益，并且，效益性将占据主导地位。效益审计将以第三人的角度，向财产所有者等有关利害关系人提供财产经管者履行受托经济责任取得效益情况的信息，财产经营管理者经营管理期间财务收支的真实性、合法性，将被当成影响效益性的因素加以关注。
从审计的作用看。传统的财务收支审计基本上属于亡羊补牢式的事后监督，更多地关注资产使用的安全性，审计结论更具备惩戒功能，是一种事后防范。效益审计更多地关注某项经济活动实施过程中的效率性，以及这项经济活动产生的效益情况，是一种事中控制，审计结论更具有建设性。效益审计因为更加注重财产经管活动的最终成效，更加贴近受托经济活动的本质，也更具有针对性和科学性。
从审计的操作看。效益审计在遵循财务收支审计的准备→实施→报告三个阶段的基础上，加大了审前调查、审后问效的力度，需要进行大量的定量分析。与传统审计方式相比，更强调审计准备阶段进行调查和研究的重要性，通过大量调查和详细研究确定审计目标和评价标准；增加了后续审计阶段，通过后续审计来检查审计目标是否达到，审计建议被采纳情况及其在实践中产生的效果。
(二)正确理解效益审计的中国特色
要正确认识中国特色效益审计与西方现行绩效审计的区别。西方现行的绩效审计，强调的是经济活动的经济性、效率性和效果性，内容涵盖了一项经济活动实施的全过程。我国现阶段提出的效益审计，主要是从分析投入产出入手，旨在挖掘潜力，经济活动的效率性问题是关注的重点，还不可能更全面地关注其经济性和效果性。因此，效益审计只能反映绩效审计的一部分，中国特色的效益审计，实质上是传统审计向成熟的绩效审计发展过程中必然经历的阶段。
要把效益审计作为一个独立的审计类型来看待，必须解决好三方面的问题：一要破除神秘感，效益审计与“两个延伸”有着内在的联系，目前实施的经济责任审计也带有明显的效益审计特征，效益审计不是凭空降临的天外来客；二是不能将效益审计与传统审计割裂开，务必看到效益审计仍然要以财务收支审计为基础，传统的审计方法可以大量应用于效益审计的实施过程；三是不能离开问题空洞地评价效益，效益审计是在真实性、合法性基础上，揭露损失浪费和国有资产流失等重大问题，并从中找出影响效益的深层次原因。通过披露隐患促效益，将是未来相当一段时期里中国效益审计的一大特色。
中国的效益审计必须充分考虑中国的国情。一要以财务收支审计为基础和最佳切入点，以揭露支出环节存在的问题为主要手段，以提高经营活动的经济效益、社会效益为最终目的，以柔性评价为主，切忌超范围评价，使审计对效益的评价能够经得起群众的推敲和历史的检验，最大限度降低市计风险。二要正视审计力量、审计任务等方面情况，因地制宜地开展效益审计。我国目前虽然已有深圳、威海等地率先开始了效益审计的探索，也取得了一定的经验，但就绝人多数地级和县级审计机关而言，因为审计力量有限，工作压力较大，效益审计工作在量的安排上应循序渐进，在实施中应尽量把效益审计与经济责任审计、资产负债审计等方面的审计工作结合起来进行。三是对社会效益的评价要引起特别重视。我国各级政府大量的经济活动更注重追求社会效益，而社会效益又很容易成为管理不善者的借口，所以在评价社会效益时要特别慎重。
二、制约中国特色效益审计迅速发展的主要因素
(一)缺乏良好的外部环境。被审计单位缺乏健全有效的内控制度，致使审计人员的精力更多地被牵扯到验证财务事项的合规合法性方面。一些地方重大项目立项阶段工作透明度不高，审计介入较为被动和滞后。投资审计适用的法律较为缺乏，基建审计定性及处理的过程与执行《合同法》之间有矛盾之处等等。
(二)审计人员对效益审计工作认识不到位。我国效益审计尚处于起步和探索阶段，审计人员在思想上还没有引起高度的重视，大多数审计人员对效益审计了解的比较少，存在畏难情绪。
(三)人员素质难以满足效益审计的要求。效益审计要求审计人员的视野从单纯的财务报表扩展到一个组织的管理全过程，标志着审计学科与管理学科开始融合。既要求审计人员具有采用正确的审计方法，保证审计结果的客观和公正的能力，又要求审计人员必须具有较高的综合能力，具备相应的其他学科的知识和技术。传统的财务审计人员视野相对狭窄，缺乏评价政府工作效益的意识、知识及技术技能，审计人员在开展效益审计时需具备相应的独立性和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计所需要的胜任能力外，还要求审计人员具有不同于一般政府工作人员的才能和娴熟的专业技能，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时能形成深刻而中肯的意见。因此审计机关应有意识地培养这方面的专业人才，包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才等。
(四)评价效益的标准难以确定。效益审计的经济性、效率性、效果性，无一不要求把审计结果同一定的标准或预期进行比较，然后得出结论。但效益审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。甚至同一项目，也会有多种不同的衡量标准，而采用不同的衡量标准，其结论会有天壤之别。致使每一项效益审计开始前审计人员都不得不就衡量效益的标准问题与被审计单位进行协商，以期寻求一种公认的、不存在异议的评价标准，给效益审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。
(五)没有统一的效益审计方法和技术。效益审计在搜集和评价审计事项过程中，除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更主要地运用了调查研究和统计分析技术。而调查研究、统计分析方法所得出的结论，较多地融入审计人员的主观因素，增加了审计的风险程度。再加上评价对象的不同，审计人员在效益审计中必须根据不同的项目，选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。采用不同的方法，可能得出完全不同的结论。因此，效益审计方法和技术的不统一加大了审计风险。
(六)较难获取充分的审计证据。效益审计的分析工作是建立在大量权威的行业资料基础之上的，而我国社会中介、各项评估、论证工作都较为滞后，审计人员很难取得评价所需的行业标准及相关数据。
三、实施有中国特色的效益审计需要解决的主要问题
(一)加强培训，提高审计人员的认识和综合素质。通过一定的形式组织学习，开展思想发动，在认识提高的基础上，开辟多种渠道、多领域的培训学习，研究国内外效益审计案例，聘请具有专业知识的审计专家授课，举办效益审计研讨会，通过反复地学习、实践、总结分析过程，不断提高审计人员的业务素质和专业技术水平。
(二)谨慎选项，从易到难，循序渐进，务求实效。在效益审计探索阶段，要从易到难、从简到繁，选择比较熟悉的、专业技术性要求不高的领域，选择规模较小、目标明确的审计项目进行探索性审计，待经验成熟再深入扩展到其他领域。要注重审计成果的运用，确保每个效益审计项目都能对经济管理工作产生比较明显的影响。
(三)抓好审计计划的调配与审计力量的整合，在审计方法上大搞拿来主义。在审计力量上，要适应知识大爆炸和社会分工日益细化的形势，尽量借用外部智慧，聘请专业人员参与审计，
借鉴传统财务收支审计取得的有益经验，并借鉴统计、计划、经济管理部门的分析方法，参考其提供的权威数据。在具体项目安排上，把经济责任审计、专项资金审计、资产负债审计、财务收支审计等传统审计与效益审计相结合。
(四)审计重点仍应放在揭露问题促进管理上。我国现阶段由于经济秩序还不尽规范，在尝试效益审计中仍应把揭露问题放在重要位置，正确处理好真实、合法、效益三者的关系，促进提高财政资金的管理水平和使用效益，维护国有资产安全完整。
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