对财政效益审计的认识和探索

　　一、 对财政效益审计目标和内容的理解

　　财政效益审计的概念——根据一般效益审计的特点，我们认为，财政效益审计就是审计机关通过一定方式对政府组织在经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。其基本目标是通过提供独立的信息、咨询，促进被审计单位在支出和资源管理等主要领域做到经济和有效。目的在于通过评价政府部门和有关单位使用公共资金经济性、效率性和效果性，找出影响公共支出效益的原因，帮助被审计单位采取措施，改进管理和控制系统，提高效益；通过向政府及有关部门提供独立的信息和建议，强化公共部门的经济责任和防止损失浪费现象。

　　财政效益审计的内容按难易程度划分，主要有三个方面：一是财政资金配置使用的经济性审计。特别是现阶段要突出重点，抓住财政专项资金、重大的政府投资项目、行政成本和政府采购等财政支出比较集中的部门、项目开展效益审计，把重点放在揭露问题方面，以突出财政资金配置的经济和有效。二是财政资金配置制度的合理合法性审计。主要对财政资金配置过程中的决策程序、资金分配使用的定额标准、资金拨付和日常监督等规章制度的制订是否合理合法、执行是否有效进行审计监督，从而保障财政资金高效配置的制度可行和有效。三是全面、客观地评价财政支出的整体社会经济效益。从财政资金的单一的经济性评价逐步向财政支出的社会经济效益整体性评价转变，对政府财政支出经济效益和社会效益作出客观的评价。

　　二、当前我们对开展财政效益审计的初步尝试

　　财政资金效益审计涉及面广，对审计人员的素质要求相对也高。在现有的审计资源和审计环境下，我们选择了以下三方面作为财政效益审计的重点内容：

　　1．从资金管理审计入手，努力提高财政资金效益。管理出效益，管理出成果，这是不争之理。在财政同级审中，我们把财政资金管理作为审计的主要内容之一。如对科技三项经费的审计，我们发现当年支付的科技三项经费1223.50万元中，共计安排了64个科技项目，除几个超百万元项目外，其余都为10至20万元的项目，最小的项目经费才2万元，科技三项经费的投资如蜻蜓点水，项目规模总体偏小，其投资效果可想而知。为此我们在同级审的工作报告中提出“合理评审、确定科技项目，适当提高项目规模和集中度”的建议，得到了人大常委会的赞同，表示将责成政府改变投资思路、改善投资方式、提高投资效益。同时，我们在对城市建设投资发展有限公司审计时，把财政间歇资金的有效调控和管理作为审计重点，提出了项目建设资金大量闲置在各使用单位，未予以科学合理调度的问题。区委、区政府专门就此发文，提出了进一步加强城投公司资金管理的一系列措施办法。

　　2．从制度建设审计入手，推动财政资金配置的合法有效。在近几年的财政同级审中，我们改变原先的财务收支审计模式和框架，着力把财力分配和预算指标的合理、合法和效益作为审计的一个重点，发现财政部门对预算分配还没有形成一套科学、合理、公允的分配制度，预算追加现象较为普遍，各部门预算资金的使用存在松紧不一的现象，特别是随着近几年地方财力的快速增长，年终突击追加支出的现象较为明显。对此，我们就预算指标的分配、预算追加程序、部门细化预算及结余资金使用等方面提出了一些建议和意见，并对年终突击追加的项目经费620万元作出了预算执行调整。通过制度建设审计，使得每年的人大预算调整结果与年终预算执行结果的差距逐步缩小，从而增强了财政资金分配的合理性、可预见性和公允性。

　　3．从财政资金监管审计入手，防范资金损失和浪费。近几年，我区财政建设资金的规模越来越大，有关部门和单位对财政资金的监管方式仍显得比较单一，监管力度也不够大，各自为政，没有形成统一规范的监管体系，也由此造成了一定的损失浪费。我们通过对重点建设项目资金的全过程监管审计，财政性投资建设项目前期费用过大，建设项目从设计、招标、施工、监理、造价审核等方面监管不够严格等情况，提出加强建设项目资金的日常监管、实行重点建设项目的必审制度等数条审计建议，被区委区政府采纳，并专门下发了《吴中区区级政府性资金建设项目审计监督暂行办法》，有效地遏制了资金损失和浪费。

　　三、目前开展财政效益审计所面临的困难和问题

　　1．对开展效益审计的重要性认识不足，理解不到位。许多地方无论是领导还是一般审计干部，普遍认为效益审计目前不具备条件或没有实质性意义，没有真正看到效益审计的巨大潜力和作用。加上从事具体审计工作的审计人员习惯了财政财务收支审计，对开展效益审计信心不足。

　　2． 审计机关自身对开展效益审计存在不少困难和问题。一是人员少与审计任务重的矛盾相当突出，给开展效益审计造成力量不足的困难，特别是县（区）级审计机关根本无法分心去积极尝试效益审计新路子，即使有所涉及也是结合具体审计项目穿插进行某一方面的尝试；二是目前审计人员的政策水平、综合素质和业务技能、知识结构、分析判断能力、计算机审计技术等方面尚不能满足开展效益审计工作的需要，导致对开展效益审计信心不足，进而存在一定的抵触情绪；三是当前审计机关的管理体制, 使审计机关的独立性受到影响, 特别是对政府财政资金开展效益审计时，无疑在于评价政府对财政资金管理使用的好坏，必然会遇到政府或有关部门的阻力，而妥协的结果往往损害了效益审计的健康发展。

　　3．没有完整的效益审计的评价体系和评价标准，使开展效益审计缺乏明确的审计标准。开展效益审计所必需的具体操作规范、评价准则、评价指标体系、评价效益的时空范围，显性效益和隐性效益之间如何体现等一系列问题，都给审计评价带来了一定难度，也必然存在一定的审计风险，导致审计机关开展效益审计时慎之又慎。

　　4．尚缺良好的审计环境。一是当前效益审计缺乏必要的法律支撑，对开展财政效益审计的有关政策尚不配套，对效益审计的范围、程序、内容、取证、评价尚未明确。二是开展效益审计的社会环境还有待改善，尽管社会大众对效益审计的呼声很大，但来自政府管理体制内部的阻力形成了直接的压力，特别是在开展财政资金配置的决策机制审计时，更是直指政府是否依法行政，在当前审计机关独立性有所限制的情况下，很难有效开展效益审计。

　　四、如何进一步更好地开展财政效益审计

　　1．加强对效益审计的理论研究和宣传力度，提高人们对效益审计重要性的认识。首先要在审计系统造成一种效益审计势在必行的态势，切实转变现行审计思维模式，克服畏难情绪，创造条件，鼓励大家遇难而上。其次，要积极争取政府领导的支持，积极宣传效益审计的目的在于提高财政资金的使用效益，而不是揭政府的短处。同时，要在社会上广泛宣传效益审计，充分利用审计公告制度，打出效益审计的品牌，让社会广泛接受效益审计。

　　2．合理安排，循序渐进，逐步摸索效益审计新路子。效益审计是更高层次的审计监督，由传统的财务收支审计向效益审计发展，已成必然。但就当前情况而言，要达到这方面的要求，还有很长的路要走。所以在审计进度上可以逐渐推进, 首先选择与国计民生、地方经济建设有密切联系的项目，如：固定资产投资、农业开发、经济责任、专项资金等方面，待取得经验后,再向其他领域拓展，以逐步摸索效益审计新路子。
　　

3．加强审计业务培训，提高审计人员素质。要切实根据建立“学习型审计机关”的目标，制定实施审计人员继续教育培训规划，把审计业务学习和培训列入每年度审计工作计划，从经费和时间等方面鼓励审计人员成为复合型人才。可适当引进少量专业人才，带动其他审计人员逐步完善专业知识结构，从而为更好地开展效益审计提供人才保证。
　　

4．加快制订效益审计的技术标准、评价体系等一系列法律法规。一是完善《审计法》及其实施细则，为开展效益审计提供明确的法律保障；二是制订和确立效益审计的基本原则：以财务收支审计为基础，渗透效益审计内容的原则；以国家审计准则为基础，创新效益审计的基本内容、程序、方法的原则；效益审计与审计成本相结合的原则。三是要加快研究制订出一整套开展财政资金效益审计的操作方法和评价体系。