财政资金绩效评价的难点及对策

罗　军　　

　　如何对财政资金的使用效益进行准确评价，—直是审计机关开展绩效审计时感到棘手的问题，客观地分析财政资金绩效评价中的难点，寻求恰当的、有针对性的解决方案，是审计理论界和广大审计实务工作者的共同职责。本文就此谈一点粗浅认识。
　　一、财政资金绩效评价的难点
　　难点之一：财政资金效益的滞后性使审计评价经常处于总结经验教训型的“马后炮”形式。
　　财政资金从投入到产生效益一般都有一段相当长的时间间隔，这种时滞效应所带来的直接后果是业已造成既定事实。无论是正效益还是负效益，审计监督均已无法对该事项的改变施加影响；同时，由于影响项目效益的不可比因素较多，此类“马后炮”式的审计也很难给以后同类项目提供有价值的参考意见，这就大大降低了审计评价的作用。
　　难点之二：财政资金效益的间接性和综合性使审计评价范围的确定以及相关审计证据的获取变得十分困难。
　　与企业资金不同，财政资金的效益主要体现为宏观效益和社会效益，如投资和生存环境的改善、就业率的提高等等。而社会效益具有间接性、综合性特点，即某一项目所产生的社会效益很难用具体的量化指标来确认；既使是可以测定的量化指标，也很难将它分解并归属于某一具体项目。这种因果关系的模糊性和不确定性给审计评价范围的确定以及相应审计证据的获取带来较大困难。
　　难点之三：财政资金效益的持续性所带来的不可预见性与审计“以事实为依据”理念明显冲突。
　　财政资金效益还具有长期性、持续性特点，这一点在以财政投入为主要来源的公共工程上表现得尤为明显。如著名的都江堰水利工程，已历经二千余年，至今仍在发挥效能。反之，一些决策失误项目，其负效益的显现也需要相当一段时间。一般而言，某一建设项目的效益通常应包括设计寿命期内的所有净收益，为全面反映建设项目绩效，审计不得不对后期收益作出预估，这种建立在预测基础上的评价不但违反了以事实为依据的审计理念，还因其不可预见性而带来较大的审计风险。
　　难点之四：财政资金效益的政策性决定了审计评价内容不能仅局限于经济层面。
　　财政的主要任务是为政府公共管理活动提供资金保障，而政府管理活动的目的却不仅仅局限于经济方面，更多时候是出于政治和其他社会管理需要。如前些年出现的由财政提供担保的“安定团结”贷款、近年来财政支付的国有企业职工下岗分流资金以及社会保障启动资金等，均不是或不全是出于经济目的。审计评价时当然不能无视这一现象，这对传统审计理论和现行审计法规提出了极大的挑战。
　　二、应对措施
　　解决财政绩效审计评价难的问题，需要从整个审计过程入手，在项目选择、方案制订、证据收集、成果利用等各个环节之中寻求应对措施。
　　（一）选择合适的审计项目
　　在探索阶段，财政绩效审计项目的选择应从需要和可能两个方面出发，把握以下三条原则：一是重要性原则，即选择政府和社会普遍关注的事项；二是可控性原则，即项目实施过程能完全或基本为被审计单位（业主）所控制，权责明晰；三是可测性原则，即体现项目效益的各项指标均能通过审计手段或借用其他科学方法获得。近年来，各地审计机关一般都选择固定资产投资项目和专项资金项目作为绩效审计试点项目，这一思路是可行的。
　　（二）确定适当的审计目标
　从长远看，财政审计应与国际接轨，将审计重点逐步转移到效益审计上来，是今后政府审计的发展方向。但由于受到种种主客观条件的制约，目前步子不宜迈得过快，目标不能定得过高，特别是对于市县级审计机关，除开展少量的绩效审计试点项目外，大部分审计项目的绩效评价仍应采用结合财政财务收支审计进行。
　　（三）采用先进的审计技术方法
　　绩效评价对审计技术方法提出了更高的要求，从国内外开展绩效审计的成功经验看，在现有审计技术方法基础上至少应增加以下内容：（1）对建设项目作多方案的可行性论证，特别要通过反向论证来评价投资决策是否正确；（2）广泛运用随机抽样方法，并根据评价内容的重要性程度来确定样本数及允许误差率；（3）适当引入数理统计及模型测试等科学手段，提高审计证据的证明力；（4）加大市场调查和信息采集的份量。
　 （四）制订财政资金绩效评价规范
　　尽管制订统一的财政资金效益评价指标非常困难，但对于同类事项，还是应该有统一的评价口径。当前要抓紧做好以下三方面工作：（1）财政部门要立即着手研究和制订出一套针对公共管理支出效益的考核评价指标；（2）各级地方审计机关在审计署未制定绩效审计准则前，可大胆试点，对某些特定项目，制定相应的绩效评价操作规范；（3）审计署应在总结试点经验基础上，尽快出台绩效审计准则及相关操作指南。
　　（五）加强绩效审计队伍建设
高质量的绩效评价归根结底有赖于高质量审计人员，解决绩效审计队伍建设有两条途径：一是通过后续教育，逐步改善现有审计人员的知识结构，不断提高其综合业务素质，要大力提倡和鼓励审计人员一专多能，成为复合型人才：二是建立绩效审计人才库，充分借助各类社会力量。
　　笔者认为，由于受机构、人员及经费等因素制约，单*国家审计力量是难以承担繁重的绩效审计任务的，因此，将上述两种形式有机结合起来不失为一种明智的选择。
（作者单位：绍兴县审计局）