关于效益审计的调研报告

云南省审计厅副厅长苏黎

根据《审计署办公厅关于开展效益审计调研活动的通知》要求,我厅对署办公厅开展效益审计调研活动十分重视，厅长马坚同志及时作了安排,指定一位副厅长亲自主抓该项工作。我厅通过电子邮件的方式及时将审计署的通知全文直接转发到全省16个地市和130个县审计局,并要求各地县审计局将调研报告直接发送到省厅,从而节约了层层汇总的时间。省厅组织了财政处、行政事业处、投资处、社会保障处。办公室等部分处室在9月17日进行了专题研讨, 并都按要求写出了提纲。在此基础上, 于9月23日, 组织了省厅有关处室和综合部门有关人员, 与审计署调研组的同志一起进行了座谈。在座谈会上, 我代表审计厅向调研组的同志作了详细汇报。各参加座谈会的代表都根据自己的工作实际和研究成果, 作了充分的发言。大家畅所欲言, 发表了许多有益的见解, 大家相互都受到了很多启发, 对效益审计有了更多的认识。截止10月13日,省厅共收到玉溪市、保山市、昭通市、红河州、西双版纳州、大理州, 文山州、昆明市等八个地市审计局,昌宁、个旧、梁河、马龙、南华、元阳、施甸、漾滇、沾益、彝良、河口、建水、禄丰、宣威、盐津、新平、瑞丽等十七个县市审计局的25份调研报告,加上省厅四个处的提纲,共29份调研报告。经过省厅的仔细阅研, 我们认为, 这些报告基本上能代表我省对效益审计的认识和实践水平。
通过此次调研活动 , 使我们更加清楚地看到我省各级审计机关对审计署提出的效益审计有各种不问的理解和认识。从各地的调研报告中可以发现许多有建设性的和有较深研究成果的意见,对今后我省开展好效益审计意义至关重大。具体来说此次调研的成果有以下几个方面:

一、对审计机关开展效益审计的重要性的认识基本上都较一致,认为效益审计是审计机关今后工作的努力方向,是审计机关全面履行审计监督职能的需要,是提高审计工作质量、更好地发挥审计监督作用的重要内容,开展效益审计势在必行。但就审计机关当前是否已经具备了开展效益审计的条件认识不一, 有相当的同志认为我国目前开展效益审计尚不具备条件, 有的则认为可以在中央和省、地市三级开展,县级还不宜开展。有的认为完全 可以开展效益审计。两种观点约对半开。对开展效益审计重要性的认识归纳起来主要有:

( 一 ) 开展效益审计是审计机关全面履行审计监督职能的必然要求。查错纠弊、促进规范、评价效益是审计机关肩负的三大任务。效益性是国家审计的三大目标之一, 并且是建立在资金运动的真实性、合法性基础上的。效益审计的角度和层次更高、更具宏观性和全局性, 对经济活动的监督更具根本性。
( 二 ) 开展效益审计是审计机关审计理论发展和实践发展的客观需要。
( 三 ) 开展效益审计是我们当前坚持实践 " 三个代表 ", 建设有中国特色社会主义审计工作的需要。
( 四 ) 开展效益审计,是审计工作与时俱进、不断创新的具体体现。是时代的需要，是社会主义市场经济发展的需要,是依法治国的需要, 是加强利权力的制约, 把反腐工作推向深入的需要。
( 五 ) 开展效益审计是积极与国际审计理论和实践发展方向接轨的探索。是逐渐缩短我们与发达国家之间审计工作差距的必经之路, 是我们积极探索中国审计向国际先进水平前进的具体实践。

二、对效益审计概念的理解有许多不同的看法, 总体来说分歧不大, 只是在文字表述上出发点和侧重点不同。

效益审计是在传统的财政财务收支审计的基础上发展起来的一种独立的审计类型, 它的内容和重点超出了财政财务收支活动本身, 是更高层次的审计目标, 是审计工作发展的方向。多数审计机关和审计人员都认为 , 效益审计应是一个独立的审计类型, 其原因主要有三: 一是效益审计相对于财政财务收支审计而言， 其审计的范围扩大了, 要对财政财务收支活动的决策过程、执行过程、执行结果进行审计。二是效益审计的方法有了新的发展, 除了需要运用财政财务收支审计的常用方法外, 还要运用其他的审计方法, 还要涉及一些非财政财务收支的具体内容。三是审计的目的不仅仅是真实性和合法性, 还要更多地涉及效益性, 更具建设性和全局性、宏观性, 揭示的问题层次更高, 作用更大。
要准确理解效益审计, 我们可以把审计工作的对象一一财政财务收支活动作一个分段, 就财政财务收支活动的全面情况来看, 财政财务收支活动可以分为活动过程和活动结果两个部分, 第一部分, 包括两个内容, 即决策过程和执行过程; 我们过之所进行的财政财务收支活动审计, 主要是对财政财务收支活动的决策过程和执行过程的审计, 主要是以真实性和合法件为主要审计目的。第二部分是活动结果。效益审计从一定的意义上说 , 实际上就是对财政财务收支活动的结果所进行的审计, 是对财政财务收支活动的最终产品的审计。其审计目的是: 利用各种现代科学技术方法和手段, 对整个财政财务收支活动的最终结果进行总体的评价, 从正效益和负效益两方面的进行分析, 对整个财政财务收支活动进行整体评价。效益审计基本上要涉及所有的影响因素分析, 更加注重宏观、全局和整体。通过效益审计, 反映整个财政财务收支活动的各种影响因素, 从而以宏观的角度对我们的各项工作进行评价。其最终目的是解决各种制度、机制、规范等重大的问题, 揭露管理不善和决策失误造成的严重损失浪费和国有 资产流失为重点的重大问题。
财政财务收支活动 =| 决策过程 |+| 执行过程 |+ 执行结果
( 活动过程 ) ( 活动结果 )

三、效益审计与财政财务收支审计相比, 有许多不同的特点。主要是:

( 一 ) 审计的内容已经不再是财政财务收支活动本身, 而是对活动结果的评价; 是对整个活动的全方位审视。
( 二 ) 效益审计重运用科学的技术方法和国家的法规去综合分析而非对审计证据真实合法性的审计 :
( 三 ) 效益审计的方法和手段等, 都与财政财务收支审计有重大变化, 对审计人员的综合素质、业务技能要求、分析能力、政策水平、相关业务知识掌握程度等的要求更高。
( 四 ) 效益审计要求跳出财政财务收支活动的局限, 着眼点在体制、机制、制度、失误等重大问题上, 更大地发挥审计监督的重要作用, 从而使审计工作更上一个台阶。

四、有中国特色效益审计的路子应当包括下列内容 :

1 、对效益审计 (或其他提法) 要有准确的定义。力争简洁、直观, 以不引起审计系统和社会各界的误解为目标。
2 、可以从效益审计的时间段为标准来划分, 即: 前期效益审计、中期效益审计、后期效益审计 (包括对将来的影响等内容) 。
3 、根据不同的行业和设计对象, 设计不同的审计评价指标和体系。效益审计评价体系, 要围绕"经济性(花得少)" 、"效率性(花得好)" 、 "效果性(花得值)"三性来设计。
4 、按行业来划分效益审计的类型。
5 、效益审计要以宏观服务为目的, 充分利用财政财务收支审计的成果。从审计工作的视角，提出审计意见和建议, 揭露重大问题。
6 、效益审计的成果利用 , 要做到全方位、多层次 , 尽量做到全面充分运用。

五、云南省开展效益审计的情况

我省省、地市和县三级审计机关中 , 截止目前为止, 仅有德宏州瑞丽市对原市煎粮局办公楼和公寓楼" 两楼"和国有企业明珠大酒店进行过独立的效益审计。其他独立、完整意义的效益审计尚未全面开展过。但近年来 , 随着社会对审计工作的重视, 三级审计机关都结合财政财务收支审计工作的实际, 在许多领域开展过效益审计的一些尝试。主要集中在投资审计(如省厅、玉溪市、沾益县、西双版纳州、大理州、昌宁县、南华县、漾澳 县、建水县、新平县)、财政审计(如玉溪市、西双版纳州、大理州、文山州、南华县)、预算执行审计(如昭通市、沾益县)、专项资金审计(如保山市、玉溪市、昭通市、义山州、昆明市、新平县)、扶贫、环保、社会保障审计(如红河州、漾痹县、文山州、昆明市)、经济责任审计(如红河州、大理州、文山州、昆明市、南华县、建水县、新平县)、企业审计(如红河州、大理州)等领域开展。
通过调研我们也了解到, 由于受到社会经济发展水平的限制, 加上近年来审计任务较繁重, 受人员、经费、思想等因素的影响, 许多审计机关(包括省厅的部分处室)还未涉及效益审计，有的认为目前开展效益审计为时尚早,有的认为当前审计工作还是应当以对财政财务收支的真实合法审计为主(如省厅行政事业处)。由于县级国有企业很少,红河州个旧市审计局认为今后对企业开展效益审计,在基层审计部门已经没有必要。
在具体组织审计方面,许多地方的审计机关都以投资审计和经济责任审计、重点、专项资金审计等内容作为切人点和突破口,开展对投资项目、经济责任审计和专项资金全方位的效益审计。如曲靖市沾益县审计局,在制定全县的《审计工作五年发展规划》中,把效益审计作为重要内容纳入各年度的工作计划中并加以实施,在具体安排上,结合实际,把效益审计与财政财务收支审计有机地结合起来,分析资金是否发挥了预期的经济效益和社会效益。他们针对该县建县时间不长,各项基础设施正处于建设阶段的实际,把投资审计作为效益审计的切人点,对各个建设项目实行全方位的审计监督,促进了项目投资效益的提高。大理州审计局积极探索效益审计新领域、新形式和新方法,将效益审计的新观念和新内容贯穿到各项行业审计中,效益审计工作在各行业审计中全面开花。红河州审计系统从企业审计、投资审计、扶贫、社保、环保、专项资金、经济责任等五个方面,积极探索效益审计的路子,取得了较好的成效。玉溪市从重点建设项目投资效益审计人手,大胆实践,将效益审计主要定位在公共性财政支出、政府性债务投资等方面,重点对建设项目投资、财政专项资金支出、政府性债务支出进行审计,从制度上保证,人员上落实,在工作中注重培训,讲求方法,取得了显著的效果,2002年至2003年6月,全市开展了50项建设项目审计,审计资金总额为22.6亿元,查出施工单位多结工程款4933万元,建设单位虚列支出437万元,挤占挪用建设资金1462万元,未冲减投资2869万元等问题，共核减工程投资9947万元。

六、云南省目前开展效益审计的困难和问题

( 一 ) 对开展效益审计的认识参差不齐,理解不到位。从调研中可以看见，许多地方对效益审计的重要性认识不足,领导重视程度不够,没有真正看到效益审计的巨大潜力和作用。从事具体审计工作的审计人员习惯了财政财务收支审计,对开展效益审计信心不足。
( 二 ) 审计机关自身存在的困难和问题
1 、人员少与审计任务重的矛盾突出, 给开展效益审计造成力量不足的困难。对此, 西双版纳州审计局提出要求设立效益审计的专门机构, 德宏州瑞丽市也建议应当成立专门的审计机构。
2 、基层审计机关受经费制约, 难以更好地开展工作。有的县，经费问题成了阻碍审计工作发展的关键性因素。特别是我省由于受经济和社会发展落后的制约, 全省130个县中, 就有109个县的财政不能自给, 要吃补贴, 有86个县要保工资。如昭通市的许多县, 欠发四个月的工资, 办公经费很少, 财政拨款保吃饭都有问题，更不用说开展其他工作了。
3 、目前审计人员的政策水平、综合素质和业务技能、知识结构、分析判断能力等不能满足开展效益审计工作的需要。
4 、审计信息化建设工作滞后, 审计技术手段落后, 法律法规滞后，且存在条块利益、部门利益、地方利益的冲突, 较难开展真正意义上的效益审计。如我省玉溪市审计局提出, 在投资项目审计中, 由于相关职能部门对建设项目监督职能交*, 审计法与合同法等其他法律、法规、规章之间执行中有矛盾, 对勘察、设计、监理等单位和相关人员的责任追究制度缺乏和难以执行等, 使效益审计的成果很难落到实处, 不利于发挥审计工作的作用。
5 、当前审计机关的管理体制, 使审计机关的独立性受影响, 许多审计机关在实际工作中受地方政府和有关部门的影响较大,特别是在处理上下级经济利益矛盾时更为突出。有的审计项目不能正确地反映出实际情况。表现最突出的在一些授权审计项目和系统审计项目(特别是没有实行五统一或交*审计的项目)。
6 、审计成本将加大,审计风险也将加大。效益审计需要各种专业人才, 而审计机关不可能养一批各类专业人才, 当工作需要时要从社会上聘请一些专家来共同开展工作, 需要相当的经费。这势必加大审计机关的审计工作成本。另外,由于受审计人员专业技术知识的影响,对一些特定领域的审计,审计机关的审计风险将不可避免地加大。
( 三 ) 目前还没有完整的效益审计的评价体系和评价标准,具体操作还有待进一步规范。效益审计评价难度大,效益的时空范围很大,显性效益和隐性效益之间关系复杂,给审计评价带来一定难度,存在一定的风险,审计机关必须加强风险防范意识。
( 四 ) 现行财政体制和地方条块利益的差别也给效益审计的实施和评价带来不可低估的难度。
( 五 ) 当前效益审计缺乏必要的法律支撑。审计法在实践中有待有所突破。开展效益审计的有关政策尚不配套。
( 六 ) 效益审计的证据与财务收支审计相比有新的变化。审计证据的不充分或缺乏证明力,会导致审计结论的有失公正, 同时造成严重的后果。有的项目风险可能会直接转化为审计风险。审计人员在保证审计证据的充分性和可*性方面要注入更多的精力和关注。
( 七 ) 效益审计没有统一的方法和技术, 需要审计人员掌握史多的专业技术知识。一方面给审计人员提供了自由选择方法和技术的空间,另一方面,给审计证据提出了更高的要求，审计风险加大。
( 八 ) 效益审计的社会环境还有待改善。
七、对构建有中国特色效益审计框架的意见和建议
( 一 ) 加强对效益审计的理论研究和宣传力度,在审计系统造成一种效益审计势在必行的声势,切实转变现行审计思维模式。同时在社会上广泛宣传效益审计,让社会广泛接受效益审计。
( 二 ) 加强效益审计知识培训,交流经验。不断提高效益审计的水平。积极开展效益审计理论研讨和经验交流,为效益审计的全面开展摸索方法,积累经验。
( 三 ) 效益审计要逐渐推进, 首先选择与国计民生、地方经济建设有密切联系的项目，如:固定资产投资、农业开发、经济责任、专项资金、国有企业等方面。取得经验后,再向其他领域拓展。在近期可以和其他审计结合起来进行。
( 四 ) 审计计划管理应当结合实际,从少到多,最后达到50%的要求。
( 五 ) 整合审计资源和审计力量,科学合理地调配审计人员，发挥审计机关的整体优势。在一些领域,可以把社会力量(如内审和社会中介的技术力量)也一起整合运用。
( 六 ) 效益审计与一般审计的区别在于:定义不同、范围不同、对审诗人员的要求不同、考核指标体系不同。
( 七 ) 建立和逐步完善分行业的完整的具体的指标评价体系。
( 八 ) 有部分县级审计机关要求改变审计机关行政管理领导体制,实行审计机关由审计署直接垂直领导,以保障经费和审计独立性,才能深入搞好效益审计和其他审计。(贫困地方审计机关大部有此意见）
( 九 ) 全面提高审计人员的综合素质,为深入开展效益审计工作,提升审计工作质量和成果穷实基础。
( 十 ) 效益审计结果的运用要为党委政府的宏观决策提供依据,对被审计单位作出客观公正的评价。