行业观察――效益审计的特点与重点

陈莺
　　

　 效益审计是国家审计的主流。效益审计也称3E审计，国外常称为“绩效审计”，是对一个组织利用资源的效益性、效率性和效果性进行的评价。其中经济性、效益性、效果性是效益审计的三要素。效益审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供受托责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行受托责任。同其他类型审计一样，效益审计产生和发展的理论基础都是受托责任关系。但不同的是，效益审计起源于这样的一种责任关系：即政府作为受托方对公共资源进行精心管理和经营，在资源有限的情况下，对公共资源的所有者——公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。

　　效益审计相对于传统财务审计来说有较大的不同。

　　一是审计的目的不同。财产权和经营管理权分离后，产生了受托经济责任，这种责任包括受托管理责任和受托财务责任。效益审计目的主要是审查受托管理责任，确定被审计组织是否进行有效的管理（经营），着眼点于管理的计划、控制和决策过程，强调对未来经济活动的改进，把重点放在经济性、效率性、效果性方面；而传统的财务收支审计主要是审查受托财务责任，重点审查财务收支的准确性、合规性、合法性。

　　二是审计的标准不同。当前，效益审计还没有一个公认的适用于各种情况的审计标准，因而效益审计标准具有相对性和灵活性。制定效益审计标准的资料主要来源于有关法律法规和规章制度、方针性文件、行业标准、ISO标准和国际公约等。传统财务审计的标准是会计准则和国家的法律法规，这些标准具有固定性、约束性、强制性。

　　三是审计的作用不同。效益审计关注的是未来经济活动的改进，是面向未来的审计。在评价效益的同时，更侧重于提出提高效益的建议，使审计更具有建设性。传统的财务审计则主要是对已成的事实财务收支的审计，更大程度上体现了查错纠弊及证明作用。

　　四是审计报告形式不同。由于效益审计涉及的对象比较复杂，审计报告的形式很难用一种统一的形式固定下来。而传统的财务审计报告形式目前已由审计准则将其固定下来，可变性较小。

　　近年来，随着我国政治、经济体制改革的深入和对外开放的发展，建设责任政府已经成为中央及地方政府所确定的政府发展方向，效益审计也引起人们的广泛关注。探索政府效益审计有利于对权力进行制约和监督，为解决国民经济发展低效益、轻视效益问题，找到一条出路。我国的政府效益审计经过20年的探索，开展了包括任期经济责任审计等具有效益审计评价模式的审计，但仍然处于初级阶段，尚未形成适合中国国情的完善的效益审计制度。当前我国实施政府效益审计，主要存在以下几个薄弱环节：

　　——效益审计相关的配套措施和法律法规不够健全。我国的《审计法》为效益审计提供了宏观的法律依据，但《审计法》难以起到具体操作指南作用，必须制订科学、合理、可行的、能与国际审计准则要求衔接的效益审计作业准则、报告准则来规范效益审计工作。

　　——效益审计的评价标准难以确定。效益审计的兑现千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。甚至是同一项目，会有多种不同的衡量标准。采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。因此，衡量标准的确定，给效益审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。

　　——效益审计的技术方法不能统一。由于审计评价兑现方式的不同，审计职业界不能为效益审计提供一个统一的方法和技术，审计人员在效益审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。正由于效益审计方法和技术的不统一，一方面给审计人员提供了自由选择的余地，另一方面也使审计的风险加大，给审计证据提出了更高的要求。

　　——效益审计人员素质结构比较单一。效益审计需要多样化的方法和创新的意识，需要多学科知识。传统的财务审计人员还缺乏评价政府工作效益的意识、知识及技术技能。开展效益审计的政府审计机关需要储备众多专业人才，包括经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的专家，在审计过程中对涉及的不同行业事项可提出具有权威性的鉴定意见。

　　当前，我国开展政府效益审计应抓住的重点项目：一是财政预算效益审计。这是事前审计，主要是通过对财政预算计划的审计弄清有无因支出范围和用途不当而可能造成损失浪费现象，是在财政预算过程中进行监督，从源头提高财政资金的节约度。二是财政决算效益审计。这是事后审计，通过审计，弄清被审计单位所花费的财政资金是否获得效益。其作用在于帮助被审计单位总结经验，挽回效益方面的损失，从而促进财政资金运行的有效性或潜在利益。三是投资项目效益审计。这是对国家投入的建设资金经过投资活动获得的有用效果进行审核和评价。四是金融审计。主要对信贷项目计划执行及其结果的审计。在我国金融行业，贷款项目没效益甚至负效益“打水漂”现象十分惊人，审计机关除着力审计其违纪违规、内外勾结的经济犯罪案件外，势必要把对贷款项目效益审计提到议事日程上，这也是解决经济发展低效益的重要举措。五是专项资金效益审计。国家专项资金内容繁多，审计机关应根据具体情况，选择有典型意义的资金项目，通过效益审计，提高资金的整体使用效率。

（作者单位：福建省审计厅）