中央五部委经济责任审计工作
联 席 会 议 办 公 室 文 件

经审办字［2003］1号
中央五部委经济责任审计工作
联席会议办公室关于印发经济责任审计研讨会研讨成果的通知

各省（自治区、直辖市）和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），中央国家机关和企事业单位内部审计机构：
为贯彻审计署提出的“积极稳妥，量力而行，提高质量，防范风险”的经济责任审计工作指导原则。审计署经济责任审计司于2002年11 月就经济责任审计中的难点问题组织了研讨。经过研讨，对县市长、党政部门、乡镇长、企业领导人员经济责任审计的内容与方法以及经济责任审计结果报告与审计评价五个课题形成了比较一致的意见。研讨会结束后，各课题组又根据大家的讨论意见进行了认真的修改补充。现将上述五个课题组的研讨论文印发给你们，供大家在经济责任审计工作中参考、借鉴。
附件：1．县市长经济责任审计的内容与方法
2．部门党政领导干部经济责任审计的内容与方法
3．乡镇长（党委书记）经济责任审计的内容与方法
4．国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的内容与方法
5．经济责任审计结果报告与审计评价

县市长经济责任审计的内容与方法

为适应我国民主法治建设的需要，进一步推进干部选拔任用和管理监督工作民主化、科学化、制度化，继中央两办颁布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》之后，党的十六大报告中再次强调要加强对权力的制约和约束，“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。中纪委向党的第十六次全国代表大会的工作报告中，在充分肯定经济责任审计监督在加强党风廉政建设和反腐败工作的重要作用的同时，再次明确要推行领导干部经济责任审计制度。由于这项工作刚刚起步，特别是县级以上党政领导干部任期经济责任审计仍处于试点阶段，县市长经济责任审计的内容、审计方法以及审计评价等诸多方面还存在很多不规范、不统一的现象，审计越位、缺位、错位和不到位的问题在一定范围广泛存在。本课题力求从县市长经济责任审计的特点出发，对县市长任期经济责任审计的目标、内容和方法进行研究和探索。
一、关于县市长任期经济责任审计的特点及其目标定位
要搞好县市长任期经济责任审计，必须首先对这项审计工作的内在规律和实质有一个较为清晰的认识。只有把握了这一点，经济责任审计才能步入正确的发展轨道，并在较高层次上发挥更大的政治、经济和社会效应。
（一）县市长任期经济责任的特点。一是宏观性。县市长承担一个地区的经济和社会事业发展的重要职责，其任期经济责任的性质及其履行方式具有较高的宏观性。二是政策性。县市长履行任期经济责任的主要表现形式在于政策的执行和制定等抽象行政行为或重大决策，而不在于常规的或应由政府职能部门管理的日常具体行政行为。三是综合性。县市长除承担地方财政经济发展责任之外，还有大量社会公益性事业的发展责任，其承担的经济责任范围广，内容丰富。
（二）县市长任期经济责任审计的目标定位。根据上述县市
长经济责任的特点，结合审计法定职能的特殊性，县市长经济责任审计应在坚持财政财务收支审计基础上；紧扣决策、发展和廉政等重大事项将其审计目标确定为以下几个方面：一是决策责任。围绕政府对经济的宏观调控，通过对县市长执行国家财经政策和重大经济决策的合法性、科学性和效益性情况的审计，查清县市长是否因违背民主科学决策程序和有关政策法规，盲目决策给国家经济造成重大失误，给国有资产造成重大损失浪费等问题；二是发展责任。围绕经济建设中心，重点通过对财政收支和国有资本保值增值情况的真实性、合法性、效益性的审计，反映地方财政真实状况和各项重点基础设施建设和社会事业发展情况，保障国有资金使用的合法性和效益性；三是法律责任和廉政责任。根据加强党风廉政建设的需要，通过对领导干部所在地区及其本人遵守国家财经法纪情况的审计，揭示县市长任期履行经济职责过程中是否存在严重违反国家财经法纪和廉政规定的问题，促进领导干部依法行政，正确行使人民赋予的权力，全面履行职责。
二、关于县市长任期经济责任审计内容
县市长任期经济责任审计应在认真搞好全面审计和审计调查的前提下，坚持突出重点的指导原则，不能事无巨细。因此，实施审计时应紧扣地方经济工作中心，抓住重要财经法规政策执行、重大经济决策、重大投资项目，以及重要财政收支、财务收支活动开展审计和审计调查，重点查清以下情况：被审计县市长任职期间主要财政工作目标完成情况；被审计单位有无违反国家财经法规和政策的重大问题；县市长本人在财政收支、财务收支中有无侵占国家资产，违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题；着重检查与审核被审计县市长‘湖不能于”和“干不干净”两个问题。
根据上述审计重点，在实施县市长任期经济责任审计时，应在紧紧围绕两办《暂行规定》所确定的六项内容进行的前提下，根据县市长工作职责、范围和要求的特殊性，重点对以下主要事项进行审计和审计调查：
（一）贯彻国家财经法规及有关政策和重大经济决策情况。主要核查以下事项：
1. 政府及其所属财政、税务等部门贯彻执行国家《预算法》《税收征管法》等法律、法规、制度情况。通过查阅政府、财部门收发文登记簿，各主管部门颁发的涉及财税政策的文件、会议纪要（记录）、 批示等，检查其有无擅自出台税费优惠政策，减、免、缓征各项税费，影响国家财政收入的问题；
2．政府及有关部门有无违反国家规定擅自设立收费项目由问题。通过查阅财政、物价、计划、经贸等部门的有关文件及中关会计资料和档案，检查各类资金、基金和收费项目是否符合E家政策规定，有无依据或有权部门的批准，有无擅自扩大收费多围、提高收费标准的乱集资、乱收费、乱摊派情况，以及降低标准少征、漏征情况；
3．与财政收支、财务收支相关的重大经济决策及其执行情况。通过对与财政收支、财务收支相关的重大经济决策依据、程序及其执行结果的审计和审计调查，查清被审计县市长及其所；地区出台的地方性重大经济政策和决策，是否经过充分的可行性论证和符合有关法律、法规和政策，有无超越职权决策、盲目决策和个人武断决策等问题；决策项目资金来源上有无违规举债、挪用国家专项资金以及乱集资、乱收费、乱摊派以及加重企业和人民群众负担的问题。
（二）地方财政收支、财务收支及管理情况。主要包括：
1．预算执行情况和决算审计。重点是摸清财政财务收支家底和重点资金的管理情况，查清预算资金使用的真实性、合法性和效益性；
2．预算外资金、社会保障资金及其他专项资金（基金）的收入、支出和管理情况审计。重点查清有无隐瞒收入和截留、挪用情况；
3．国有资产管理情况审计。查清国有资产的处置或变卖是否履行审批手续，国有资产收益是否均作预算收入反映以及国有资产是否存在严重流失和损失浪费情况；
4．与财政收支、财务收支有关的内部控制制度及执行情况。
通过内控制度健全性和有效性审计，查清县市长在重要财经管理工作中是否存在不到位、不规范的问题；
5．其他需要审计的事项。
（三）财政收支、财务收支工作目标完成情况。主要对以下事项进行审计或审计调查：
1．本级财政收入总量、构成、增长情况、占GDP的比重以及人均财政收入水平，反映县市长任期年均地方财政收入增长情况和人均可用财力；
2．本级国有资本保值增值情况。通过对国资管理部门提供的年末国有净资产和年初国有净资产的比较而得出县市长任期国有资本保值增值情况；
3．农业、水利、交通、能源、城建等基础设施投入，以及科技、教育、文化、卫生、体育、宣传、广电、环保等社会事业投入和发展情况，反映其投入效果；
4．利用外资情况。分合同利用外资额和实际使用外资额反映，然后反映县市长任期年均实际利用外资增长情况；
5．财政投资及由财政承担或担保的负债情况。主要审计政府债务是否全部纳入预算管理，摸清政府债务规模、偿还能力、债务资金的使用结构和效益；
6．社会保障事业发展状况，一般包括养老保险基金、失业保险基金、解困资金、城市居民最低生活保障资金的征缴和及时、足额发放情况；
7．税费上缴情况。主要反映对上级财政的贡献情况。税费上缴款项包括上划上级税收收入和各项专项资（基）金；
8．其他财政收支、财务收支工作目标完成情况。
（四）县市长遵纪守法和廉洁自律情况。主要对以下情况进行核买查证：
1． 公务活动中遵守廉政规足情况；
2． 在财政收支、财务收支、重点建设项目等经济活动中，
有无侵占国有资产、行贿、受贿以及贪污、挪用公款等违反国家财经法规的行为；
3.组织人事、纪检监察等机关委托的需要审计的事项；
4. 群众反映较多的与财政财务收支相关的重要问题；
5．其他可能发生的以权谋私的事项。
三、关干县市长经济责任审计方法
由于经济责任审计涉及面广，需要审计查证的事项众多，在组织实施审计时，除进行合理的人员分工之外，还应在审计方法上作较大的改进，以切实提高审计效率，保证审计质量，规避审计风险。经济责任审计的方法包括以下主要方面：
（一）基本思想方法。经济责任审计思想方法决定了审计人员采取的具体审计技术方法和审计工作的质量。县市长任期经济责任审计的基本思想方法就是坚持历史唯物主义和辨证唯物主义观，严格遵照全面审计、突出重点、客观公正、实事求是的原则，按照“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险” 的工作方针。
主要包括：一是坚持从客观实际出发，实事求是地看问题，防止主观臆断；二是坚持普遍联系的观点，全面地看问题，防止偏听偏信，避免以偏概全；三是坚持透过现象和假象，抓住事物的本质，防止只看表象不究本质；四是坚持以历史的、发展的观点看问题，按照“三个有利于’的原则，处理眼前利益与长远利益的关系，正确判断县市长的是非功过；五是坚持以事实为依据，以法律为准绳，确保取证充分和有法必依。
（二）一般审计方法。
1．坚持经济责任审计与财政财务收支审计相结合。一是两项审计同时实施。为理顺审计行政关系，避免审计处理的主体错位，实施县市长任期经济责任审计；在向市、县政府送达经济责任审计通知书的同时；可以分别向财政、税务等部门送达财政收支、财务收支审计通知书，以确保两项审计同时开展，减少重复审计。在审计实施阶段，将两项审计结合起来，同时进点，同时进行，相互衔接，各有侧重。二是在预算执行和决算审计、专项资金等常规审计中，努力深化财政财务收支审计内容，全面体现经济责任审计的要求，在重点对事关全局的财政财务收支工作目标的总体完成情况进行核实的同时，对审计发现的重大问题的责任主体进行进一步调查取证；并建立经济责任审计基础资料库和审计台帐，从而为经济责任审计积累和提供必要的基础资料和数据。三是加强上下级审计机关的支持和配合，上级审计机关在对县市长实施任期经济责任审计时应积极利用以往的审计成果，下级审计机关应积极主动配合并提供相关的审计资料。
3． 坚持全面审计与重点检查相结合。两办《暂行规定》确的六项必审内容，基本上涉及了财政财务收支工作的全貌。但要核实所有的事项，审计人员在短时间内很难做到。因此，必须注重在坚持全面审计的基础上，做到突出重点，即：一方面对规定的六项必审内容进行全面审计和审计调查，掌握财政财务收支工作基础资料和数据；另一方面应注重将体现县市长主要工作业绩的财政财务收支工作目标完成情况，作为审计和审计调查的重点，以查清县市长的工作业绩和所在单位及其本人工作中存在的重大违纪违规问题、个人遵守廉政规定的情况。根据这一要求；
一般性的财务管理和核算方面存在的问题，以及与被审计县市长无直接关联的、由于下属部门工作失误而造成的问题，基本上均不作重点，以节约审计成本，加快审计进度。
3．坚持审计与审计调查相结合。在对县市长任期经济责任审计中，应将大量的工作放在部署自查和开展审计调查上，以摸清情况，把握关键环节，做到有的放矢。自查的类别主要有：一是专项资金（基金）调查。首先审计机关应部署各有关单位对专项资金（基金）的类型、收支和管理概况等情况进行自查，然后根据需要选择重点单位进行审计调查和审计查证，同时结合预算执行审计进行对照核实，这样可以较快地弄清了各类专项资金（基金）的征收、管理、使用情况。二是各项基础设施建设和社会事业发展情况调查。基础设施建设和社会事业发展是县市长的日常主要职责。审计实施前应编制专门的调查表，分别对农业、水利、交通、能源、城建以及科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视等部门进行广泛深入的审计调查，为全面查清和客观地反映县市长在任职期间的工作情况，以及实事求是地评价其经济责任提供充分的第一手材料。三是县市长遵守财经法纪和廉政规定情况调查。此项内容的审计应在政府办公室财务收支审计的基础上，通过对纪检部门以及县市长身边工作人员的调查，结合群众举报事项，重点对县市长有无贪污、挪用公款、公物等情况逐一进行审计查证核实，必要时应借助其它职能部门的力量和手段。
（三）重点事项审计的方法。对与被审计县市长任期经济责任紧密相关的重要事项进行审计，是贯彻全面审计、突出重点的具体要求。在审计实施时应对重大决策、主要经济指标以及廉政等重要事项进行重点审计。
1．决策审计。重大经济决策的科学性、合法性、效益性直接关系被审计县市长的经济责任。因此，在审计中，应抓住与被审计县市长所在地区经济和社会事业发展，以及相关资金筹集、分配、使用方面的重大经济决策，对执行中央和上级政府经济工作方针政策方面的重大决策、地方经济建设和重点投资项目决策、预算管理、调整和支出方面的重大决策、国有资产管理方面的重大决策以及群众举报反映的被审计县市长有关重大决策方面的问题，进行重点审计检查和调查。通过调阅政府常务会议、县市长办公会议和有关专项会议纪要、记录和文字档案，政府和有关重点部门的收发文，以及召开座谈会等形式，了解、掌握被审计县市长任期内的重大经济决策项目及其本人的批示，分析、筛选出与财政财务收支有关联的重点项目，从决策程序的科学性、决策依据的合法性以及决策实施结果的效益性等方面对有关重大决策事项进行进一步检查和调查。在此基础上分清被审计县市长任期内对重大决策应当承担的直接责任和领导责任。
2．重要经济指标审计。重要经济指标的实际完成情况；既体现了被审计县市长完成经济和社会发展方面的主要工作业绩，也反映了其未完成或未正确完成这些指标应承担的责任。因此，在审计中，审计人员首先应当根据实际情况，从上述与财政财务收支审计相关的一般经济指标中选择能够更加体现被审计县市长经济责任的指标，分三步进行调查了解。第一步，审前制定详细的自查表，发送有关部门和单位在规定的时间完成，将结果提交审计组并对其真实性作出书面承诺。第二步，根据自查结果，作出分类处理。对于财政收支等一些能够审计核实的，安排专门人员进行审计核实，对社会事业发展等一些审计难以直接核实的指标，通过审计调查的形式进行证实。第三步，运用对比的方法，对各项经济指标进行分析，重点通过与上级下达、本级自定的计划进行比较，分析实际完成情况；通过与前期相关指标以及任期内各年度的指标完成情况进行纵向比较；分析实际增减变动情况；通过与同水平地区经济、社会发展平均情况进行横向比较，分析经济社会发展的程度、水平的高低情况。
3．廉政责任审计。被审计县市长执行和遵守各项廉洁自律规定情况，是经济责任审计的重点内容之一，也是党委、政府以及组织人事、纪检监察部门所关注的重点。对廉政责任的审计，通常分两步进行，第一步；调查了解被审计县市长贯彻落实党和国家各项廉政规定的情况。主要通过查阅有关会议记录、文件，以及调查座谈等形式，了解被审计县市长开展本级政府和各部门党风廉政建设情况，是否定期召开廉政工作会议，对政府组成人员提出廉政建设方面的要求，积极推行政务公开等措施；是否对反映下属干部党风廉政方面的问题，进行了认真处理并报告结果。第二步，核实被审计县市长本人遵守各项廉政规定的情况。
主要通过核实有关的群众举报、走访有关干部监督管理部门和召开座谈会的方式进行。对于群众举报情况的核实，首先根据举报的内容和性质，采取区别对待、重点核查的方法，凡是与财政财务收支，特别是与被审计县市长本人经济责任直接相关且审计手段能够核实的事项，都应纳入审计核查范围，全面加以核实。核实时可以组织专门人员进行重点核实，也可以结合财政财务收支审计一并审查核实。其次，对群众反映的不能直接从财政财务收支资料查清的事项，采取专项审计调查的方法加以核实。根据上述确定的范围和审计、审计调查的结果，审计组进行客观分析，分清是非，正确界定被审计县市长应承担的经济责任。
（四）审计评价方法
审计机关在对需要审计的事项进行充分审计核查和审计调查的基础上，应对县市长任职期间的工作情况及其应承担相应的经济责任情况作出适当的审计评价，主要包括县市长任职期间所在地区的经济和社会事业发展、财政财务收支工作目标完成情况，以及遵守国家财经法规等情况，分清县市长对本地区财政财务收支中不真实、资金使用效益差以及违反国家财经法规和廉政规定等重大问题应当负有的责任。评价时应在严格遵循重要性、客观性、准确性、历史性、谨慎性和统一性等原则的基础上，将定性评价、定量评价以及其他评价方法结合起来，以写实、量化的手法寓评价于叙事实之中，一般不做鉴定式的抽象评价。具体包括：首先，定量法。应主要采用定量写实评价。分别将被审计县市长任期的经济指标完成情况与上级的相关考核目标规定、前任或历史实现的经济指标、其他同级别地区实际水平等进行量化比较，计算对比差额或增长或降低情况。这样既全面反映出县市长为履行经济职责所作出的主要工作，又如实反映其工作业绩和应承担的经济责任。其次，对照法。对被审计县市长任期内的与财政财务收支相关的重大经济活动和决策，与相关法律、法规和政策进行对照比较，客观描述审计发现的严重违法违纪的行为事实与法律法规不一致的地方，以确定县市长履行经济管理和发展社会事业中应承担的责任。第三，引用法。对于界定被审计县市长任期经济责任十分重要、且审计手段难以直接查实的数据，如GDP、国有企业资产保值增值、引进外资等数据，应该遵循谨慎性原则的要求，向有关部门调查了解，并在报告中详细地标引出处；同样；对县市长遵守廉政规定情况的反映，也应对审计所引用的组织人事、纪检监察等部门的反馈意见作出必要的说明。这样可以在一定范围内控制审计风险，强化自我保护。
（本课题由江苏省审计厅经济责任审计处承担）