中央五部委经济责任审计工作
联 席 会 议 办 公 室 文 件

经审办字［2003］1号
中央五部委经济责任审计工作
联席会议办公室关于印发经济责任审计研讨会研讨成果的通知

各省（自治区、直辖市）和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），中央国家机关和企事业单位内部审计机构：
为贯彻审计署提出的“积极稳妥，量力而行，提高质量，防范风险”的经济责任审计工作指导原则。审计署经济责任审计司于2002年11 月就经济责任审计中的难点问题组织了研讨。经过研讨，对县市长、党政部门、乡镇长、企业领导人员经济责任审计的内容与方法以及经济责任审计结果报告与审计评价五个课题形成了比较一致的意见。研讨会结束后，各课题组又根据大家的讨论意见进行了认真的修改补充。现将上述五个课题组的研讨论文印发给你们，供大家在经济责任审计工作中参考、借鉴。
附件：1．县市长经济责任审计的内容与方法
2．部门党政领导干部经济责任审计的内容与方法
3．乡镇长（党委书记）经济责任审计的内容与方法
4．国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的内容与方法
5．经济责任审计结果报告与审计评价

国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的内容与方法

党的十六大报告明确指出：“国有企业是我国国民经济的支柱。发展壮大国有经济，国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用。” 我们要认真领会党的十六大报告精神，立足于服务国有企业改革和发展的大局，按照中办、国办关于《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》的要求，积极研究和探讨国有企业经济责任审计工作中的一些理论和实践问题，推动这项工作深入开展，自觉实践“三个代表”的重要思想。现结合近年来国有及国有控股企业（以下简称国有企业）经济责任审计的开展情况，就国有企业经济责任审计的内容和方法及有关问题作些探讨。
一、国有企业经济责任审计的特点
企业经济责任审计是随着国有企业改革的不断深入，适应改进和完善国有企业监督体系、强化对权力的监督和制约的客观需要，在我国审计机关的广大审计工作者多年实践的基础上形成的一种综合性审计。它集对企业经济活动的监督评价和对企业领导人员的监督评价于一体，审计内容及范围广、要求高、风险大、影响大。企业经济责任审计与企业财务收支审计及其他类型的审计既有一定联系，也有明显区别。从某种意义上说，企业财务收支审计是企业经济责任审计的基础，企业经济责任审计是企业财务收支审计的深化和审计结果的人格化。之所以说企业财务收支审计是企业经济责任审计的基础，是因为企业的一切经济活动最终都应反映到企业的财务收支上来。而企业会计资料既是企业财务收支的载体，也是投资者了解企业会计信息的主要渠道。因而，企业财务收支及企业会计资料是否合法、真实，不仅是企业财务收支审计必须要回答的问题，也是企业经济责任审计首先要弄清楚的问题。在查明企业的财务收支、企业会计资料是否合法、真实的基础上，如若再深入进行审计，进一步查明：企业会计资料不真实是否与企业领导的个人动机有关，企业一些重大经济活动是如何决定的，其结果如何？是否存在因企业领导人个人利益（行为）而造成国有资产损失、浪费或损害国有权益等问题，其责任又如何界定，这就是经济责任审计所要回答的问题。也就是说要把有关责任落实到人，且落实到企业的领导人。这也正是企业经济责任审计区别于企业财务收支审计及其他类型的常规审计的本质特征。那么，企业领导人员究竟有哪些经济责任呢？本文认为；一般来说有以下几种经济责任：一是对本企业会计资料真实性、完整性所负有的责任，这在《会计法》中已有明确规定。二是对国有资产保值增值的责任。企业实行科学有效管理的责任。四是对企业重大经济决策实行科学化民主化决策的责任。五是企业遵纪守法及个人廉洁自律的责任。
此外，企业经济责任审计的任务（对象）是由纪检监察、组织人事、审计等部门组成的经济责任审计工作联席会议（或领导小组）研究确定，经济责任审计的结果报告要报送同级政府。而企业财务收支审计及其他类型的常规审计任务（对象）则一般是由审计机关自行确定，一般也不出具审计结果报告。这也是企业经济责任审计与企业财务收支审计及其他类型的常规审计的区别所在。
二、提高认识、找准定位，把经济责任审计工作融入到促进国有企业改革和发展的工作大局中去党的十五届四中全会就国有企业改革和发展问题作出决议，明确提出要建立企业经营者业绩考核制度和决策失误追究制度，实行企业领导人员任期经济责任审计。近年来，各级审计机关认真贯彻落实中央精神，提出了企业经济责任审计工作要服务于国有企业改革和发展工作大局的工作思路，取得了良好的效果，得到党委和政府的肯定。在具体操作上主要围绕以下几个方面展开：一是围绕促进企业加强管理，把经济责任审计和财务收支审计结合起来。通过审计，摸清企业家底，帮助企业查找经营管理中的薄弱环节和国有资产损失浪费的漏洞，促进被审计企业加强内部管理，完善各项制度。同时，对带有倾向性、普遍性的问题，从宏观和全局的角度向政府及有关部门提出建议，促进完善机制和制度。
二是围绕促进国有企业战略性改组，把经济责任审计与国有资产鉴证审计结合起来，促进国有资产合理流动和资本结构优化。通过检查企业在改组、改制过程中执行国家有关政策规定（包括国有资产评估、不实资产的核销、“债转股” 等）的情况，对历史上形成的不实资产及不良资产，经审计核实后按国家有关政策进行处理，促进政策到位；以切实减轻企业历史包袱，提高资产质量、增强活力。同时；在审计过程中对因企业领导人员主观因素而造成的资产损失和不良资产问题，应明确其应负有的经济责任，以进一步促进国有资产经营责任人格化。
三是围绕加强国有企业领导班于建设，把经济责任审计＞国有企业领导人员业绩考核结合起来，为建设高素质的企业经营者队伍和建立健全对国有企业经营者的激励约束机制服务。在实施经济责任审计过程中，通过检查企业财务状况和经营成果，对企业领导人员的经营管理业绩作出客观评价，改变以往对企业领导人员考核沿用党政机关干部考核的办法，审计结果为组织人事部门考核评价企业领导人员经营业绩提供量化依据。干部管理部I’河通过综合干部考察、审计监督、国资评价、纪检监察、职代会评议等方面的评价材料，形成对企业领导人员任期综合考核的报告，据此作为对企业领导人员奖惩、任免或竞争上岗的重要依据。同时，审计结果还为党委、政府了解掌握国有企业经营状况和领导人员任期经济责任情况，加强企业领导班子建设提供重要的能依据。
四是围绕促进建立健全企业国有资产运行监督机制，把经济责任审计和司有资产保值增值审计结合起来，为国资管理部门考核评价企业国有资产保值增值情况提供量化依据。通过审计，对企业领导人员违反决策程序，擅自决定重大投资及其他重大经济决策事项造成国有资产流失的，要明确其经济责任，促进建立国有资产损失责任追究制度，把国有资产保值增值责任落到实处，从而促进健全企业国有资产运行监督机制。
五是围绕促进加强企业党风廉政建设，把经济责任审计和查处经济案件以及重大损失浪费结合起来，促进企业领导人员廉洁自律。审计机关通过与纪检、监察、公安、检察等部门建立案件移送制度和工作协作配测制，加强审计与反腐倡廉工作的结合，有效地促进党风廉政建设。
三、规范操作、防范风险，提高经济责任审计工作质量规范国有企业经济责任审计操作，对于防范审计风险，提高审计质量十分必要。从目前情况看，国有企业的经济责任审计的
规范似应从以下几个方面入手：
（一）规范审计内容。国有企业的经济责任审计应侧重于以下几个方面的内容：
1．对与企业的财务收支经济活动有关的内部控制制度健全性、有效性进行测试和评估，从而对企业管理状况有一个初步的判断。并初步确定应重点关注的审计领域。对审计发现的企业管理上存在的漏洞，以及由此造成的企业效益、资产流失问题，要明确责任，并提出要求企业改进的意见和建议。
2．企业会计资料真实性（资产、负债、损益真实性、合法性）审计。要重点关注三大问题；一是会计资料本身的真实性、完整性问题（包括是否存在帐外帐问题、会计报表的编报及合并范围是否符合有关会计制度规定等问题）。应检查企业会计报表、合并会计报表（包括资产负债表、损益表、现金流量表）的编报是否规范（包括合并会计报表合并范围及有关内部抵消事项是否符合规定）。二是盈亏真实性问题。要重点关注是否存在采用弄虚作假手段虚增利润、为企业领导人员脸上贴金的问题。同时，还应对企业年度利润构成情况进行分析，从而对企业的经营业绩作出客观评价。三是要关注企业的资产质量，重点关注企上是否存在数额较大的潜在损失或不良资产。
对所发现的问题要分析其产生的主客观原因以及与企业领导人员的责任关系，根据问题的性质和情节提出审计意见。
3．企业绩效情况（主要经济指标完成情况）的审计。在对会计资料真实性审计的基础上，应对企业的有关绩效指标进行必要的核实，主要包括：投入产出能力指标（成本费用利润率）；
营运能力指标（流动资产周转率）；盈利能力指标（净资产收益率）；偿债能力指标（资产负债率、流动比率、速动比率）以及反映企业经营规模变化情况的指标（销售增长率）等。把上述指标值与国家有关部门定期公布的企业绩效评价指标的标准值相比较后作出评价。
4．企业重大经济决策（重大对外投资、重大建设项目投资和重大股权变动、重大对外经济担保、大额资金运作、大额采购决策）事项的审计。应重点检查企业重大对外投资项目的决策是否经过必要的可行性论证和决策会议讨论、是否按照市场化规则操作；实物资产投资的作价（资产评估）和货币资金进出是否建立了必要的控制制度等。
对涉及企业并购、重组或股份制改造等产权变动的重大事项，应重点审计企业并购重组事项的可行性研究论证等有关程序是否正常；是否按市场化规则操作；是否存在因企业领导人员的主观因素造成企业严重亏损、国有资产损失（包括逃废银行债务）等问题。
检查企业对外提供重大经济担保事项。重点是审计企业对外提供经济担保方面的管理制度（包括决策程序、授权制度、资金监控制度等）是否健全并得以有效执行；对企业实施对外担保的情况进行分析，是否存在企业领导人员个人决定重大对外担保事项而造成经济损失（包括已形成的或有损失）的问题。
审计企业大额资金运作、大额采购事项。重点审计是否存在企业领导人员个人擅自决定出借大额资金、大额采购等事项以及由此而造成损失或潜在损失的问题。
5．要审计企业领导人员有无违反与财务收支有关的廉洁自 律规定的问题。这方面的审计应结合纪检监察部门要求企业领导人员定期填报的廉洁自律情况表中的有关事项，再与企业有关财务收支内容进行对照检查。
以上必审内容只是就一般情况而言。对那些情况比较复杂、有群众举报问题的企业还应根据具体情况确定审计重点，做到有的放矢，降低审计风险。
（二）规范审计方法。企业财务收支审计中一些常用的审计方法（这些方法本文不作展开）在国有企业经济责任审计中也经常被采用。但经济责任审计在方法上应把握好以下几点；
1．从分析审查财务报表入手，在对企业财务状况和经营成果进行全面分析（包括对有关中介机构、企业内部审计机构出具的该企业审计报告的分析）以及对企业经营环境进行分析对基础上；结合内控制度测试的结果，确定“真实性”审计的重点。
2．从测评内部控制制度入手，对企业内部控制制度的健全性、有效性作出评估。对企业内控制度健全性的测试，一般可采用内控制度调查（询问）表的方式进行。若调查结果为健全或基本健全，则可进入符合性测试。若不健全则直接进行实质性测试。
符合性测试是为了验证内部控制调查结果与被审计单位实际执行情况的相符程度。符合性测试的内容包括执行纪录、实物控制设施、制的职能分工操作状况和控制执行效果。根据内部控制的健全性、有效性测试结果，对企业内部控制风险作出评价，确定对内部控制制度的利用程度。
3．进点前走访干部管理、监督等有关部门，进点后对企业的有关部门和有关人员进行一些必要的访谈；尽量掌握一些动态情况。在上述基础上评估审计风险、确定审计重点。此外，对企业经济责任审计的审计抽样门查对象）和审计覆盖面也应有一定要求，抽查对象应尽可能具有代表性，审计抽查的资产额也应占到企业资产总额一定的比例（集团型企业的经济责任审计尤其是这样），力求比较全面地、客观地反映企业的情况。
（三）规范审计评价。经济责任审计评价是经济责任审计结果报告的核心和关键。审计评价要把握好“三个原则” 和“四个界限”。三个原则即：相关性及重要性原则。审计评价应当紧紧围绕与企业领导人员相关的重要经济责任事项进行，不要面面俱到，凡审计涉及到的事项都去评价。谨慎性原则。要坚持审什么评什么，未经审计的事项不作评价。审计评价要有充分的事实依据，审计证据不充分的事项不评价。实事求是、客观公正的原则。审计评价既要反映问题，又要反映工作成绩。对问题和成绩既不夸大，也不缩小。要从历史的、辩证的、发展的角度看问题，审计评价要经得起历史的检验。
四个界限即：前任与现任的界限，集体责任与个人责任的界限，直接与间接的界限，故意违法违纪与工作失误的界限。对于难以定性或界定责任的问题，可采取陈述性的写法，将事实表述清楚。国有企业经济责任审计评价的主要内容包括：
1．对企业会计资料的真实性作出评价。对会计资料不真实的，应在评价中明确企业领导人员所负有的直接责任或主管责任。
2．企业绩效情况评价。根据审计的结果作出评价，包括对企业领导人员任期内国有资产保值增值情况的评价。对因经营上的原因而未能实现国有资产保值增值，以及因客观因素导致国家所有者权益异常增加或减少的情况，均应在审计评价中作扼要的表述。
3．企业重大经济决策情况评价。如果发现企业领导人员违反决策程序，擅自决定重大投资事项，导致投资效益差甚至造成经济损失的，要分清责任，如实披露和评价。如果企业重大投资决策程序正常且按市场化规则操作，但投资效益差甚至失败而造成经济损失的，则可采用写实的方法进行评价。企业领导人员擅自决定重大对外经济担保或大额资金运作、大额采购，给七业造成经济损失（含潜在损失）或形成不良资产的也要分清责任，如实反映和评价。
4．企业内控制度评价。建立健全内控制度，并使之有效执行是企业经营者的责任。根据审计结果对企业内控制度的健全性、有效性作出评价。企业内控制度不健全或虽有制度但未能有效执行，企业领导人员应负有经济责任＊ 直接责任即主管责任）。
5．企业遵守财经法纪情况及企业领导人员廉洁自律情况的评价。此项评价内容不作为必须评价的内容，如果审计发现企业存在违反财经法纪问题及企业领导人员在廉洁自律方面存在问题，则应如实评价。反之，如果未发现这类问题可不作评价（但如有举报，而经审计核实并未发现问题的，也应根据审计核实结果如实评价）。
（四）规范审计文书。国有企业经济责任审计文书的主送和
抄送对象层次较高，审计文书体现着审计的权威性和严肃性。因此，从审计通知书到审计结果报告，均应有体现企业经济责任审计特点的统一文书规范。
四、加强组织协调，重视利用内部审计和社会审计资源 为了缓解国有企业经济责任审计任务繁重与审计机关力量不足的矛盾，审计机关应重视利用企业内部审计成果和社会审计力
量。内部审计的审计成果，主要是指内部审计机构根据企业董事会或行政领导的安排，对企业下属的子公司或部门机构的负责人实施内部经济责任审计的审计结果。应加强对内审人员参与经济责任审计工作的指导，包括组织企业内审人员参加一些经济责任审计业务培训和研讨。调动社会审计力量参与经济责任审计工作，要坚持“确保质量，防范风险’的原则，由审计机关切实把好审计质量关。经济责任审计项目的审计方案由审计机关统一制定，审计费用由审计机关列入预算统一支付。一般情况下，企业本部的审计由市审计机关派出的审计小组负责直接审计，下属子公司（企业）则由社会审计机构按审计方案的要求实施审计，最终由审计机关出具国有企业经济责任审计报告。这样，国家审计、内部审计、社会审计共同参与经济责任审计工作，将有效地扩大审计覆盖面，推动经济责任审计工作的开展。
（本课题由上海市审计局经济责任审计处承担）